（根据录音整理）

杨天生

2017年9月29日

同志们：

今天的会议，是经市政府同意召开的，主要任务是安排部署2018年市直部门预算编制工作，会议精神很重要。等会，预算科的同志还将就具体编制工作进行培训和辅导，有很多新的精神需要贯彻，请大家认真领会、抓好落实。下面，我先讲三个方面的意见：

一、准确把握2018年预算编制的新形势新要求

凡事预则立，不预则废。编好预算是做好全年工作的基础。编好预算的前提又源于对财经形势及管理要求的正确把握。

（一）预算管理越来越规范，要求我们更加重视做好预算编制工作。预算管理制度改革是财税体制改革的基础性改革，近年来从上到下的推进力度大，取得的成效也很明显。但我们不能满足现状、止步不前，要按照上级的新要求抓好落实。从上级有关要求来看，2018年1月1日起，全国将全面实施支出经济分类科目改革，这是贯彻落实预算法、实施全面规范公开透明的预算制度，深化预算管理制度改革的一件大事。这项改革，主要内容是增设政府预算支出经济分类科目，修订完善部门预算经济分类科目，配套实施完善经济分类科目预算编制、明确部门预算收支核算范围、调整资金下达文件发文规则、按照两套经济科目严格预算执行、调整支出核算方法等改革措施，有大量的工作需要财政和各部门单位共同承担，有一个抓紧领会、抓紧运用、抓紧磨合、抓紧落实的过程，在编制时间很紧张的情况下，工作任务和工作难度都不小。特别是实施支出经济分类科目改革后，政府预算、部门预算都近乎透明，政府收支、单位收支一目了然，收入有多少，具体用到了什么地方，将更加明晰直观，哪怕是外行人都能看懂，社会公众对预算监督将更方便、更直接，实质上是倒逼我们必须更加规范、完整、科学地编制部门预算，更加严谨、细致地做好预算公开。从市级有关要求来看，为提高预算编制的科学性、规范性，增强预算审查的针对性、有效性，根据全国人大常委会、省人大常委会的相关规定，最近市人大常委会出台了《关于预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的若干规定》，建立了预算审查联系代表制度、预算审查专家制度、预算编制工作通报制度、听取部门预算意见建议制度、财经代表参加预算初步审查会议制度等一系列制度，以此加强人大预算决算审查监督，财政及各个部门单位都有许多责任与义务要履行；有了财经专家、财经代表的参与，预算审查将会更严谨、更专业，客观上要求各个单位要更加重视预算编制工作，进一步提高部门预算编制质量。各单位在编制预算时，一定要紧跟政策大势，弄清政策要求，精心谋划、认真贯彻，切实提高预算编制水平。

（二）收支矛盾越来越突出，要求我们更加重视做好预算编制工作。经济决定财政。目前，我市与全省、全国的情况类似，实体经济仍然困难；我市工业经济仍比较疲软，第三产业虽然发展较快，但还不足以支撑本地经济和财政收入的增长。反映在财政收入上，今年前8个月，全省、全市、市本级地方收入同比分别增长3.9%、6.1%和2.9%，均是个位数的低增长。具体看我市的收支形势：一方面，收入增长的形势比较严峻。前8个月，我市地方收入增幅在全省排第8位，仅比第9位和第10位的长沙市、怀化市高出0.83和2.1个百分点，优势并不明显，稍有下滑，极有可能排在全省10名开外。看地方税收，增长不够理想。前8个月全市地方税收同口径增幅低于全省市州平均水平2.6个百分点。后段，由于实体经济仍然比较困难，“营改增”等减税效应全面显现，特别是占我市财税收入很大份额的烟厂收入，前8个月增长7%，受国家控烟以及湘西异地办烟厂划转增加等因素影响，烟厂收入今年仍有可能出现低增长或负增长，对全年财政收入增幅带来很大影响。而且从长远来看，烟草行业下行是必然趋势，相关联的烟厂、烟机、烟草公司、金鹏凹印等市级税收大户的收入今年前8个月比去年同期短收1.6亿元，以后年度也难有大的增长。看非税收入，压力更大。今年省政府明确要求各级严格非税征管，降低非税收入比重。按照省里对我市非税入库的限额测算，我市今年非税收入总额不仅不能增长，而且要比上年下降7.3%。虽然前8个月，与全省各市州比较，我市非税占比情况较好，也降到了40%以内，但后段入库非税收入额度有限，加大了稳定财政收入增长的难度。这也就意味着，全年全市财政收入的增长关键要看税收。按照年初确定全市一般公共预算收入增长10%的目标计算，全市税收收入需要比上年增长17.6%，在目前地方税收增幅还低于全省平均水平的情况下，难度不可谓不大。特别是明年甚至今后一段时期，宏观经济形势仍可能处于目前状态，国家结构性减税降费的力度会进一步加大，明年全市和市本级的财政收入增长的预期仍不可能太高，地方一年新增的可用财力十分有限。另一方面，支出保障的压力巨大。为了支持稳增长、调结构、惠民生等，市本级财政刚性支出增长较快。前8个月，市本级一般公共预算支出增长24.1%，高于收入增幅13.5个百分点，也高于去年同期支出增幅12个百分点。同时，截至目前，市本级未纳入年初预算需调整预算安排的支出就已经超过6亿元，收支平衡的压力是近年来最突出的。综合起来看，尽管收入形势不容乐观，但地方要发展，该投入的发展性支出，该落实的政策性支出，该保的民生支出还是要保障。根据市委七届四次全会的部署，2018年全市要大力推进开放强市产业立市的主战略，需要集中财力兴产业、促开放，本级的财政支出结构需要优化调整，支出增长将进一步加快，如兑现市政府帮扶工业十条、降费减负促进工业企业健康平稳发展等优惠政策，市本级支出要超过4亿元。特别是随着对环境保护的工作要求越来越高，相关财政支出高速增长。今年前8个月，全市财政节能环保支出超过10亿元，接近增长了3倍；市本级支出3.8亿元，接近增长了7倍，可以预计，今后环保方面的支出只会越来越大。再加上，债务还本付息进入高峰期，新增财政支出仍将保持较快增长。综合测算，2018年市本级财力缺口目前已有大约5个亿，只能通过压减专项、盘活存量、统筹财力、对上争取等渠道来解决，这也要求各个单位在编制预算时，要从财政经济形势出发，从发展大局出发，从财力实际出发，精打细算、有保有压、科学合理地编好部门预算。

（三）财政监督越来越严格，要求我们更加重视做好预算编制工作。近年来，通过部门预算改革以及各个部门单位的共同努力，市级部门预算编制质量有所提高，但对照人大、审计、社会对财政监督的要求，市级部门预算编制仍有较大差距，亟待改进。从审计要求来看，根据2016年市级预算执行及其他财政收支审计结果，仍然存在部分收入征管不到位、部分基金核算和管理不规范、部分单位“三公”经费支出不规范、部分财政专项资金绩效有待加强、采购及资产管理不规范、预算追加与结余比例“双高”、挤占挪用专项资金、违规或超范围列支、融资管理有待强化等问题。这些指出来的问题，虽是预算执行的结果，从根子上讲还是预算编制出了“毛病”。与部门单位长期存在的，预算编制不够精细、预算内容不够全面、预算编制不够科学、非税收入执收责任落实不到位、专项资金管理不规范等密切相关。针对审计情况，市人大提出了“强化审计监督，提升审计能力；强化跟踪问责，督促整改落实；强化成果运用，完善工作机制”等三个大的方面的审议意见，特别是要求，“加快推进审计信息化，积极开展联网审计。”“对审计查出的部分突出问题，不能以整改代替问责。”“对屡审屡犯、整改不力和不作为、乱作为的要对被审计单位主要负责人进行约谈，依法问责，坚决杜绝整改造假行为。”面对覆盖更广的审计监督和更严的问责措施，各部门单位要引起高度重视，更加注重预算编制的质量，更加注重预算的合理性、准确性、严密性，从源头上堵住违纪违规的漏洞。从上级预算执行监督来看，目前，省财政厅每月都将全省各县市区的财政收入情况、预算执行情况、盘活存量资金情况在报告省政府的同时，通报到各市州、各区县市党委政府，这就是一种比比看，就是一种倒逼压力。着眼于2018年建成地方预算执行动态监控体系，财政部最近也下发了地方预算执行动态监控工作督导考核办法。此外，根据财政部实施专员办业务转型的部署，为强化预算监管，推动中央财税政策落实，财政部驻湖南专员办建立了财政预算监管市县工作联系点制度，我市是全省第一批三个试点市之一，专员办将会加大对我市财政收入、地方政府债务管理、中央重大项目和财税政策执行等情况的关注力度。无论是省级每月通报的情况，还是财政部正在推进建立的地方预算执行动态监控体系，还是专员办的监督关口前移，其前提都源于预算编制，如果我们的预算编制科学性、规范性不高，那么预算执行的到位率和有效性就难有保证，常德的预算及财政管理就被动落后了，无法向市委市政府交待。因此，各个部位部门都要提高政治站位，增强责任感与紧迫感，认真对照上级有关规定和要求，从预算编制入手，把好预算管理的关口，切实把预算编制水平提高到一个新台阶。

二、切实突出2018年预算编制工作重点

基于对2018年市级收支形势的预测，以及上级政策精神和市委市政府的要求，同时针对单位预算执行中存在的突出问题， 2018年预算编制按照人员支出保障充分、运转（履职）经费保障有力、项目支出保障重点的原则编制，着重在以下八个方面进行完善和加强：

（一）规范项目资金预算管理。根据中央、省完善项目支出预算管理的有关规定，为适应开放强市产业立市的战略要求，2018年将进一步规范市级项目支出预算管理。一是加大项目资金整合力度。根据专项资金使用方向和具体用途等，将现有专项资金分为“行政事业类”、“社会救济类”、“产业发展类”、“应急预备类”四大类。对“行政事业类”专项资金，对照部门“三定”方案，结合业务特点和管理需要，将反映部门主要职责和工作任务的项目，统一整合设置为“事业运行”通用一级项目；将事业发展方面的项目，根据项目特点和目标等，设置为专用一级项目。对“社会救济类”按救济扶助对象整合设置为专用一级项目。对“产业发展类”统一整合为开放强市产业立市专项资金，推动项目资金跨部门整合，在此一级项目下，根据产业或行业发展需要，细化设置二级项目。2018年专项资金一级项目个数将控制在90项左右，强化财政资金统筹使用，集中财力办大事。二是优化项目资金支出结构。由于还本付息压力较大而财政收入增长有限，2018年市级财力较为紧张，项目资金总额原则上不增长，新增项目需求主要通过调整存量、优化结构予以保障，对于设立期限已满，原定政策目标和任务已完成的专项资金，到期予以取消。三是完善产业发展支持方式。对产业发展类专项资金，主要通过事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保费补贴、担保补贴等补助方式，引导撬动社会资本投入，同时引入股权投资基金等市场化方式，支持产业持续发展。四是扩大项目资金编列范围。为进一步提高预算完整性，对上级较为固定的专项转移支付以及提前下达的专项转移支付资金，包括福彩公益金、体彩公益金等，纳入年度预算编制范围。

（二）强化财政资金统筹使用。根据省政府关于推进财政资金统筹使用的相关规定，继续加大财政资金统筹使用力度。一是强化专项收入的统筹使用。取消城市维护建设税、教育费附加、探矿权采矿权使用费和价款等专项收入专款专用的规定，对相关领域支出统筹安排保障，打破以收定支、收支挂钩、切块安排的分配模式。二是强化其他非税收入的统筹使用。对各部门征收的非税收入，按照市财政局《关于核定市本级非税收入控制成本率或额度的通知》（常财办发〔2017〕52号）编制征收成本后，其余部分由财政统筹安排各项支出。三是加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度。2018年国有资本收益上缴一般公共预算的比例由21%提高到24%，同时规范国有资本经营预算支出安排，优先用于市属国有企业关闭清算及遗留问题处理。

（三）实施支出经济分类科目改革。按照支出经济分类科目改革的要求，各单位要将所有支出全部编列到支出经济分类科目，并按政府预算经济分类和部门预算经济分类两套科目进行编制。其中：政府预算经济分类科目体现政府预算的管理要求，主要用于政府预算的编制、执行、决算、公开和总预算会计核算；部门预算经济分类科目体现部门预算管理要求，主要用于部门预算编制、执行、决算、公开和部门（单位）会计核算。两套科目之间保持严格的对应关系，由部门预算经济科目对应汇总生成政府预算经济科目，形成政府预算和部门预算相互独立、各有侧重、统分结合的经济科目分类体系。

（四）加强预算执行管理。一是加大年度预算与存量资金的统筹力度。充分预计部门年底结转资金规模，加大结转资金与年度预算的统筹力度。对连续两年存在较大结余结转资金的部门，相应调减2018年项目支出预算。二是实行从紧的存量资金清理政策。继续实行存量资金定期清理制度，部门“三公”经费结余、连续结转两年以上、无需继续支出的资金以及当年未分配下达到具体项目和单位的市级专项资金全部收回预算统筹使用。三是扩大国库集中支付范围。为了规范财政资金拨付管理，保证财政资金使用安全，推进国库集中支付全覆盖，2018年实拨资金将纳入国库集中支付管理。

（五）试点编制中期债务规划。为防范化解地方政府性债务风险，从预算源头有效管控公益性基础设施建设举债行为，根据省委省政府规范政府性债务管理的总体部署，市本级将试点编制2018-2021年债务规划。

（六）完善预算绩效评价机制。进一步强化预算绩效管理，促进其与预算编制、执行、监督有机融合。一是绩效目标管理全覆盖。2018年绩效目标管理覆盖市本级所有的大额专项资金和全部一级预算单位。二是完善绩效管理方式。在全面开展绩效目标管理、项目单位自评、第三方重点评价和整体评价的基础上，利用市本级预算绩效管理信息系统平台，全面实施运行监控管理。三是突出绩效评价重点。对自2012年起6年来绩效目标不明确，管理制度不健全，2017年运行监控执行不理想，多年资金管理问题整改不到位，社会各界反映强烈，从未接受过第三方评价，且预算金额较大的项目和单位作为2018年第三方评价重点。四是加强绩效反馈整改。第三方评价结果全面反馈至被评价单位，按程序报市政府审定后的绩效评价报告在财政局门户网站或市直单位门户网站上向社会公开，接受社会监督。针对评价中发现的问题，采用销号制，确保发现的问题在规定期限内全面整改到位。五是强化评价结果运用。第三方评价结果全面参考运用到下年部门预算编制中去，对评价结果“优良”以上项目根据财力状况和市委市政府工作重心予以重点保证或加强，对评价结果“中”以下（含中）项目和单位的资金进行适度削减或整合。

（七）深化部门预算公开。各部门要落实部门预算公开的主体责任，对预算公开中发现的问题要认真对照检查和整改。2018年，除涉密部门外，所有使用财政拨款的部门均应公开本部门和所属单位的收支情况、财政资金安排和使用情况、“三公”经费预算安排情况等（涉密部门按规定公开“三公”经费预算安排情况）。各部门要严格按照只减不增的原则编制“三公”经费，2018年财政拨款安排的“三公”经费原则上不超过2017年预算数，同时做好细化预算编制工作。

（八）调整中期财政规划。一是评估调整中期收入计划。各单位根据经济社会形势变化情况，调整2018-2019非税收入征收计划，相应增加2020年收入计划。二是完善中期支出规划。部门在评估调整2018-2019年专项资金规划的基础上，收集涉及2020年规划政策，围绕中央、省和市委市政府决策部署和部门预期发展目标、重点任务等，研究提出2020年支出规划。三是加强中期规划保障和约束。各单位制定行业规划和重大政策性文件，凡涉及财政政策和资金支持的，在提交市委市政府审议前应充分听取和征求财政部门意见，确保资金能够落实。

三、圆满完成2018年预算编制任务

部门预算是单位年度工作的一件大事。为做好2018年市级部门预算编制工作，确保预算编制任务高质量完成，这里，我还提几点具体要求：

（一）要落实责任。部门预算编制的责任主体是主管部门，这一点要再次明确。部门预算编制是一项集预测与决策一体的综合性工作，涉及单位管理的各个方面，绝不仅仅是分管财务工作的负责同志和财务人员几个人的事。会后，各个单位要迅速将今天会议精神向单位主要领导作好汇报，特别是要把预算编制的新精神新要求、预算监督的严形势、严要求汇报清楚，引起单位主要负责同志对预算编制工作的高度重视。一是要迅速启动实施。各个部门单位要抓紧召开专题会议，认真研究部署本部门、本单位的预算编制工作，吃透政策精神，把握编制要求，制定好预算编制工作方案，特别是要结合市委市政府开放强市产业立市的相关工作部署、支出经济分类科目改革、中期债务规划编制试点、调整中期财政规划等重大预算编制政策，组织力量尽快研究制定本部门、本单位明年及今后几年的发展目标和工作重点，把收支预测尽量搞精准，把财力需求弄科学，把绩效目标定严实，做到心中有数，扎实推进编制工作。二是要明确责任分工。各单位主要负责人要负总责，全程跟进部门预算编制工作，协调解决好预算编制中的困难与问题，把好编制质量关；分管财务的领导要为主抓、全力督，尽职尽责；财务人员、相关业务科室要加强配合，各负其责。三是要确保工作进度。要按照预算编制的总体安排，把握工作进度，严格按照“两上两下”的程序要求组织实施编制工作，按要求报送部门预算草案、预算编制说明和项目文本等，特别是要认真按照财政部门审核的意见建议，切实做好整改完善，确保整个编制工作的有序、顺畅进行，如期完成编制工作。

（二）要精心编制。各个单位要结合本单位实际，把基本情况核实准确，把相关要求落实到位，严把预算质量关。基层预算单位要认真做好自查自审工作，确保数字真实准确、政策依据合规、佐证资料完整；各主管部门要认真审核所属单位预算建议草案、预算初步方案，质量不行的，该打回的要打回，主管部门所属单位的预算统一由主管部门审核汇总，集中报送财政部门；同时，预算科、财政各业务科室，要按照职责分工，对存在问题及时指出并督促纠正；对不符合规定的，要坚决督促整改到位，切实把好数字关、政策关。这里，我再重点强调两个具体问题：一是强化项目支出预算编制。项目支出作为行政事业单位为完成特定工作任务或事业发展目标而设立的专项资金，应当与单位基本运转方面的支出相区别。我们经常讲的某某经费，只要是用于单位工作开展方面的支出，比如会议费、差旅费、培训费等，都不能算作项目支出。真正的项目支出，是指用于对特定对象的支出或补助。具体来说，是为了发展某一产业或事业，对特定对象的投入或奖补资金。比如对中小微企业给予担保补贴、园区基础设施建设补助、城乡居民基本养老和医疗保险方面的补贴等，这些与单位日常工作开展没有直接关系的支出，才是真正的项目支出。财政资金是有限的，是宝贵的稀缺资源，前面分析了市本级目前的严峻的收支形势，财力就这么多，各方面的资金需求又这么大，在保障基本运转支出后，重点就要加强项目支出管理，使项目真正体现效益。每年各预算单位的部门预算资金在预算批复下达后就基本上确定了，但工作开展和事业发展还有不确定性，如何在确定的部门预算资金额度下，使各单位的运转顺畅和事业发展，这就需要各单位尤其是分管财务工作的负责同志认真统筹考虑了。有时，我经常听到一些单位领导讲，财政安排多少钱，我就做多少事。这话听说起没错，但仔细分析，也不尽合理，管理不同，同样的钱办的事不一样，我们要向管理要效益。财政部门好比政府的财务部，性质与单位财务科类似，我们都面临资金稀缺、财力有限的问题，需要共同在加强项目预算管理上想办法、下功夫，都必须做到有保有压、突出重点、优化结构，而不能简单地依赖搞追加、打报告来解决，必须通盘考虑，科学严谨地编制好项目支出预算。二是合理细化预算支出。从实行部门预算编制开始，就一直在强调细化预算支出。随着近年来不断加大盘活财政存量资金的力度，以及上级加大对预算执行情况的考核，加上新推行的支出经济分类科目改革，对细化预算支出提出了更高的要求。这既是新修订的《预算法》第四十六条的明确规定，也是人大审查的相关要求。需要强调的是，按照支出经济分类科目改革的相关规定，同一类经济科目下的款级科目调整，因工作安排发生变化或年初难以准确预计相关支出等原因，需要调整政府预算支出经济分类科目的，由预算单位提出申请，报财政部门批准同意后办理，部门不得自行办理。为了不影响各预算单位经费支出和工作顺利开展，所以各预算单位务必要做好预算细化工作，一定要在编全、编准、编细预算上花更大的气力。

（三）要加强衔接。要重点抓好三个方面的衔接。一是加强对上汇报。特别是项目资金量较大的部门，一定要及时、主动地向分管市领导作好汇报，特别是要把项目资金预算管理、支出经济分类科目改革、中期债务规划、深化部门预算公开等政策精神汇报清楚，争取领导的重视与支持，促进编制工作开展。二是加强单位内部配合。各预算单位财务部门和业务部门要做好沟通衔接，比如下年度工作重点、设备购置、经费保障和管理模式等，需要做到心中有数，在部门预算政策和资金额度内，为单位领导把好关，统筹保障好单位重点工作。另外，对各预算单位因为轮岗交流等，使得预算编制政策和单位预算经费安排有可能出现断档的现象，这也需要预算单位内部衔接好。三是加强与市财政局相互沟通。我们已经要求局内各业务科室“深入调研、善于倾听、抓紧时间、公平编制”,与对口联系的预算单位加强沟通衔接。各预算单位也要与财政部门多沟通，便于财政部门对预算单位的情况、诉求等有一个更全面的了解；尤其是部分预算单位分管财务工作的领导、财务科长变动了的，要积极与财政部门做好工作对接，熟悉财政各项业务的流程和规定，自觉地按程序办、按原则办；特别是在一些项目建设、大型活动等新增变动事项方面，坚决不能搞先上车再买票，否则受影响的还是单位的工作，一定要按照财政管理的相关规定，提前与财政部门做好沟通和衔接，先有预算安排和额度控制，再实施相关项目与活动，这样既能保证单位工作的顺利开展，又能促进财政资金的节约高效使用。

同志们，今年的部门预算编制工作时间紧迫、任务繁重，拜托大家立即行动起来，精心组织，周密部署，扎实推进。我相信，有各部门单位领导的高度重视,通过大家的共同努力，一定能够圆满地完成2018年部门预算编制任务。

谢谢大家！